美国亚太战略的调整动向与潜在疑云

文|本刊特约评论员 张旭东   2017-03-13 23:02:51

整个亚太地区都试图尽快明确美国新一届政府的亚太战略思路,预判其整体政策框架,以便准备各种预案,应对可能的冲击。

每当美国政府进行换届,新一届政府的亚太战略与政策走向便成为该地区国家关注的重点。当特朗普当选美国总统之后,这种关注度可谓达到了史无前例的程度。原因在于竞选期间,特朗普发表过众多偏离美国历届政府长期以来主流政策的言论,动辄引发争议甚至恐慌。整个亚太地区都试图尽快明确美国新一届政府的亚太战略思路,预判其整体政策框架,以便准备各种预案,应对可能的冲击。

美国亚太战略的束缚软肋

特朗普政府提出的“美国优先”口号和“让美国再次伟大”的目标,对于不同的人而言可以有完全不同的解读。亚太国家一度普遍认为特朗普政府将会放弃奥巴马政府推行的“亚太再平衡”战略。

在过去8年时间里,奥巴马政府将战略重点从欧洲和中东地区向亚太地区转移,在军事预算受到削减的情况下,调集部署更多的海军和空军兵力至西太平洋区域,并主导达成了包括12个成员国在内的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),通过大力提升同东盟国家和地区组织的关系,强化美国的外交存在,显著改善了小布什政府忽视的美国同亚太地区关系。

可以发现,在奥巴马推行的战略中,资源投入尤其是军力的部署尽管被一再强调但并非第一位。在区域经济一体化和互利合作方面,美国也没有采取主动大幅让利的策略。换言之,在安全和经济上,美国都受限于自身的军力和财力,无法如冷战刚结束时通过倾力投入,换取亚太地区国家的绝对支持和信赖。

美国更强调通过建立一种所谓“基于规则的秩序”,来维护其在亚太的主导地位。在外交上,投入大量的时间和精力拉近与同盟和伙伴的关系;在安全上,言语上反复确认对同盟的安全承诺,同时美其名曰宣扬“法治原则”,以所谓“航行自由”行动巩固其主导的海洋秩序;在经济上,以新标准自贸协定力推所谓更为“公平”的贸易规则。

但是,选战期间特朗普团队展现出的政策取向与奥巴马截然不同。在安全上,特朗普一再抱怨包括日本和韩国在内的美国军事同盟,没有承担应有的军事费用,任由这种情况持续下去将会更为严重地损害美国利益,美国可能会考虑从相关国家撤出驻军,由盟国自行负担更多防卫责任。在经济上,特朗普对包括TPP在内的多边协定非常不满,认为这是美国潜在的灾难,将会夺走美国大量就业机会。美国要退出或者重新修订不利的多边贸易安排,并更倾向于洽签双边自贸协定,因为美国将会在双边谈判中处于更为有利的地位。在外交上,特朗普团队在选战中几乎没有提及东盟,对亚太区域一体化进程也缺少兴趣,势必显著降低在新政府外交议程中的优先级。

要想厘清特朗普政府战略调整的逻辑,必须摸清此种调整的根源所在,那便是美国在军力和财政上面临的严格约束。在特朗普看来,美国如今面临的威胁和挑战是异常严峻的,但是自身的军力提升无法匹配威胁的加剧程度。

以海上舰艇为例,目前美国的舰船总数量为274艘,特朗普称这是近百年以来最小的美国舰队群。他希望美国的舰船规模扩张至350艘,即增加76艘各式舰只。预计在未来的30年中仅造船费用就需耗资超过1650亿美元,这还不算配备战斗人员、维修保养以及运行执勤等庞大数额的费用,而目前美军全年的总预算水平也才只有6200亿美元。

更重要的是,按照2011年民主和共和两党达成的预算控制法案,直至2021年军事预算都面临着严格上限的束缚,这意味着如果此法案不被废除或者停止执行,美军预算就无法增加,不得不动用其他部分的军费用于支持海军,而无论空军、陆军还是海军陆战队都面临着各自的装备补充与更新换代的巨大压力。

与此同时,美国联邦政府的总财政预算压力空前。2017年4月,特朗普将迎来政府临时预算案到期的考验,要想在如今两党严重对立的情况下达成一项预算协议难度可想而知。2017年夏天,美国还将再次面临债务违约的风险,已经达20万亿美元之巨的政府债务上限面临再次提升的窘境。

无论是民主党还是共和党内部的财政保守势力(如白宫预算局局长马尔瓦尼),都反对单方面增加军费的提议。前者要求同时对非军事预算松绑,后者则严格削减军事和非军事预算。在这种情况下,特朗普提出的显著扩张美军军力的宏大构想,面临着“巧妇难为无米之炊”的困境。当地时间2017年2月3日,韩国首尔,美国防长马蒂斯与韩国国防部长官韩民求会晤。双方讨论韩美合作应对朝鲜问题。双方表示将如期推进在驻韩美军部署“萨德”反导系统进程前不久,共和党参议院军事委员会主席麦凯恩提出方案,2018年安排军事预算6400亿美元,同时预留600亿美元的战争经费,总规模达到7000亿美元。在未来的5年时间里,相较于现有水平增加军费4300亿美元,至2022年时军费可达到8000亿美元的规模。在这一方案下,海军舰船可增加59艘,海军陆战队可增兵3000-20万人,陆军可增兵8000人。海军陆战队和空军还可各新购置20架和73架新式的F-35战斗机。

这样的军费增加方案,使美国的财政预算分配更捉襟见肘,姑且不论特朗普政府同国会将会达成怎样的协议实现这一点,至少美国不愿再将有限的资金更多地投入到保护盟友的安全中。要求盟友提高军费分担比例,可以有效缓解美军的预算压力,用于购置更多装备。换言之,美国试图通过减少对军事同盟的投入,腾挪资源用于自身军力强化,由盟友自行承担相应的差额和分散安全压力。

同盟互动强化美新政府与亚太联系

由于预期美国在军事安全投入、经贸合作让利、外交议程排序等方面更优先考虑自身的利益,相对忽视亚太各国的关切,美国在亚太的领导力和地位都面临着显著被削弱的风险,同时亚太国家也面临着在全新的地缘政治环境中重新作出战略抉择的难题。

在诸多亚太国家中,美国的军事同盟国最为焦虑,因其长期以来的外交与安全基石正出现动摇。从政府过渡期开始,以日本和韩国为代表的军事盟友成为与美国新执政当局互动最为密切的亚太国家。

原本预判民主党候选人希拉里·克林顿会胜选的日本政府,在特朗普获胜后立即调整了策略,在美国政府过渡期就罕见地与特朗普进行了会晤,并在其上任前接连访问印度尼西亚、菲律宾、澳大利亚和越南等国,试图重申奥巴马政府确立的所谓“法治为基础的地区秩序”,同时在TPP协议问题上征求相关方的意见,试图说服特朗普不要退出该协定,继续掌握多边自贸安排的主动权。

在这些访问行程中,南海问题成为安倍每到访一地必然提及的话题,可谓司马昭之心路人皆知。由于越南将举办2017年秋季的亚太经合组织领导人非正式会议(APEC),日本也希望能够借此机会,使特朗普政府在南海问题上继续秉持奥巴马政府的立场。

然而,当特朗普开始执政以后,外交议程的安排却令日本政府感到失落。同特朗普最早通话的亚太国家领导人是印度尼西亚总统佐科,最先到访美国的外国领导人是英国首相特蕾莎·梅,日本首相安倍晋三排在印度总理莫迪之后,在特朗普上任满一周时才实现双方通话,而访美安排则被延后至2017年2月上旬。这也使日本政府内部忧心忡忡,担心特朗普在同安倍会晤时向日本施加巨大的压力。日本共同社引用日本政府人士的话称:“特朗普将所有可能的课题作为讨价还价的材料,这种‘交易外交’对日美安保体制带来的影响将难以估量。”

日本的担忧首当其冲来自于防卫军费的负担。美国对北约同盟国的要求是,军费支出占国内生产总值(GDP)的比例达到2%,而日本长年以来这一比例不足1%。1976年,日本三木武夫内阁通过决议,确立了军费占国民生产总值(GNP)比例不超过1%的限定。20世纪80年代末,中曾根康弘内阁曾一度废除这一限定,从1987至1989年连续3年比例超过1%。进入90年代以后,以GDP替换GNP进行统计,但是除了2010年该比例为1.008%以外,均没突破限定。安倍第二次执政以来,连续5年军费增长,目前规模达到5万亿日元(人民币约3000亿元),但依然控制在1%以内。面临美国的压力,日本国内有人建议将军费与GDP之比上调至1.2%。

对于日美经贸关系,日本政府的忧虑更甚。长期以来,美国对于同日本的汽车、农产品等贸易的不平衡非常不满,更对日元汇率不时施加压力。以汽车贸易为例,2016年日本对美国汽车出口超过175万辆,从美国进口却不足2万辆。日本车企在小型车方面进一步实现了当地生产,而在高档车方面则对美出口增加,总出口额达到了4.4万亿日元(约2670亿元人民币),这一规模是1995年美日汽车贸易摩擦加剧时的2倍,而日元汇率的波动在其中同样发挥了影响。

对此,日本高层不得不反复向美国发出信号,强调日本对于美国经济的积极贡献。例如,官房长官菅义伟表示,日本企业在美国投资超过4100亿美元,创造了超过90万个工作岗位。为了让特朗普政府能够确认对美日同盟的坚定承诺,避免同盟空洞化,安倍政府还精心筹划了一份“经济大礼包”,助推特朗普的经济政策。

根据日本媒体的介绍,安倍提出的日美经济合作倡议可以分为五个部分:在美国国内建设全球最为先进的基础设施;在全球开拓基础设施建设的需求;共同开发机器人和人工智能领域;在网络安全和太空探索方面合作;在与防务相关的对外经济合作中创造就业。根据这项综合性倡议,日本将在未来10年内,通过调集养老金和外汇储备,向美国的基础设施建设领域投资约1500亿美元,创造70万个就业机会。日本希望参与美国加利福尼亚州、德克萨斯州的高铁项目,还希望同美国共同开发民航客机,扩大美国对亚洲的液化天然气出口。日本政府的这一举措,很可能成为一种模板,成为美国未来同亚太国家谈判的要价基础,因此值得重视和研究。

从2017年2月初开始,美国同日本和韩国之间开展了频繁的互动。首先,美国国防部长马蒂斯将上任后的首次出访选定了东亚的两个盟国,日本媒体透露此次访问并非日方邀请,而是马蒂斯主动要求。马蒂斯代表特朗普,向韩日传递了一个明确的信息:特朗普非常重视亚太地区,在其外交议程中具有优先级,美国坚定履行对两个同盟的支持和承诺。可以说,马蒂斯的到访给了韩日一颗定心丸。值得一提的是,安倍同马蒂斯的会晤长达50分钟,远超一般的礼节性会见,而马蒂斯则赞扬日本的军费负担是美国同盟国中的典范,在整个访问中都没有主动提及要求日本增加军费负担的话题。根据日本防卫省的数据,2015年日本承担的军费支出为1910亿日元(人民币约120亿元),美国承担300亿日元,日方负担比例达到86.4%。

其次,美国同日本和韩国就朝鲜发射弹道导弹开展了一系列的合作。在朝鲜领导人于新年贺词中宣布即将进行洲际弹道导弹试验之后,美国从夏威夷紧急将海基X波段雷达调往西太平洋海域用以监测朝鲜。朝鲜外交部美洲局副局长崔光日,2017年1月25日在平壤接受美国NBC广播电台采访时表示,朝鲜在任何时间、任何地点都能试射洲际弹道导弹。如果美国持续举行韩美联合军演,朝鲜也将继续加强核威慑力和先发制人的攻击能力。2月7日,美国和日本在夏威夷进行了一次弹道导弹拦截试验。

2月12日,朝鲜发射了一枚“北极星二型”中远程弹道导弹,飞行高度约为500公里,从朝鲜平安北道芳岘附近发射,坠入距离朝鲜东岸约350公里的日本海中,但未落在日本专属经济区内。随后,美日韩高层通过电话进行了密切的联系,美国向日本和韩国确认了应对朝鲜核导威胁的坚定态度,三国还推动安理会采取行动,对朝鲜发射导弹的行为进行谴责。美韩确认2017年将加大力度实施代号为“关键决心”和“鹞鹰”的联合演习,向朝鲜施加更大的压力。

当地时间2017年2月10日,美国华盛顿,日本首相安倍晋三到访白宫,与美国总统特朗普会晤再有,日本首相安倍携多位重要阁僚共同访问美国,试图同特朗普团队建立起个人信赖关系。对于安倍本人来说,这是其半年时间里第四次访问美国。日本媒体报道:应美方的要求,日本副首相麻生太郎随同安倍一同访美,将负责与美方就两国间的经贸合作进行会谈。这样一个不寻常的举动,折射出美国方面在双边经济协定上的迫切诉求。

2月10日,安倍同特朗普在华盛顿进行了会谈,随后两人共同乘飞机前往佛罗里达州的总统官邸继续会谈,并进行了一场长达5小时的“高尔夫外交”。双方达成协议,将由日方的麻生副首相和美方的彭斯副总统领衔,进行双边之间包括外长、财长、防长、商务部长在内的综合性跨部门对话,就美日之间的经济谈判确立框架,尝试解决包括汽车、农产品在内的贸易争端和汇率问题,同时协商双边自由贸易协定。与此同时,日本表示仍不放弃亚太区域性的多边贸易协定。

在安全上,美日双方在朝核、钓鱼岛、南海、反恐、加强军备、普天间基地搬迁等问题上达成了多重共识,基本上延续了奥巴马时期的美国政策立场,重新确认了既有的承诺与协定。但需要强调的是,美日两国的联合声明中首次书面明文写入钓鱼岛适用于《日美安保条约》第五条,这被安倍视为一项重要的访问成果,而且美国鼓励日本继续在亚太地区的经济和安全问题上,扮演更为积极的角色。特朗普还接受安倍的邀请,将在2017年年内访问日本,而副总统彭斯则会先行访日,为在日本的首脑会谈做预热准备。

最后,在德国波恩举行的二十国集团非正式外长会和在慕尼黑举行的年度性安全会议,给了美国同亚太各盟国在多边进行全面接触的机会。美国副总统彭斯、国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯等重要内阁成员同日本、韩国、澳大利亚等国的相关官员开展了密切的互动,在相互通话的基础上进一步通过会面来强化外交团队之间的联系。

美国新亚太战略的设计与疑点

经过不断的观察,可以逐渐厘清特朗普亚太战略的逻辑。在全球范围内,美国将继续推行一种所谓“两翼齐飞”的军事同盟战略。这里的“两翼”,分别是指美国在大西洋彼岸的军事同盟英国和在太平洋彼岸的军事同盟日本。

针对亚太地区尤其是东亚,美国的同盟战略将是改良版的“辐轴体系”。美国在其中处于核心位置,包括日本、韩国、澳大利亚在内的军事同盟国和印度等重要的伙伴国,同美国之间的双边关系构成一条条辐射状的轮条。另外,各同盟国和伙伴国之间通过加强互动,形成紧密联系。称之为改良版,是因为日本在其中发挥更为重要的作用,甚至成为“影子轴心”,在美国缺位或者无法更多投入外交精力和军事资源的情况下,由日本串联起整个美国的亚太同盟与伙伴体系。

在这种新的均衡条件下,美国试图以尽可能强有力的军事存在,依托同盟与双边自贸协定,维持在亚太地区的传统地位,更好维护自身利益。对于亚太地区的安全矛盾和热点争议,特朗普政府会大力奉行“实力求和平”政策,更为重视军事能力的建设和部署,以达到战略威慑的效果,但不会滥用武力,不会执行过往新保守主义惯用的穷兵黩武路线。

作为精明的商人,特朗普和他的精英团队习惯用“交易逻辑”看待各种利益矛盾。在同大国的战略互动之中,妥善管控分歧、保持灵活克制,在具有共同利益的领域推进互利合作,以实现“让美国再次伟大”的目标,对特朗普而言是更为理性的选择。如若相反,任何一场新的地区较大规模战争,都将会极大地消耗美国本已有限的财力资源,而特朗普试图推行的税制改革、基础设施建设等优先内政目标的实现将更为渺茫。

然而,必须指明的是,任何一项综合性的长期战略都必须保持清晰明确、稳定一致。上任一个月左右,特朗普就推翻了在选战之中的多项言论,重新确认了对亚太同盟的支持,并表态欲强化在该地区的存在。亚太国家对于美国新政府的政策转变会更加犹豫,不确定其政策内涵,更无法确定其政策是长期有效,还是只针对近期局势变化的策略性应对。

相较于奥巴马,特朗普目前的亚太战略构想,是一种在“收”和“张”之间尚存在不确定性的雏形。无论是在朝鲜核导问题,还是在东海钓鱼岛问题,抑或是南海岛礁争端,特朗普都重申了前任奥巴马政府的政策,甚至使用了“100%站在同盟身边”这样的字眼。这种战略“张力”需要更大的资源投入和更积极主动的作为,对同盟采取保护的同时,看重长远战略利益而不看重短期相对获益。但是特朗普政府在这方面却具有截然相反的逐利趋向,给外界以战略“收缩”的观感,也因为如此,日本利用这一模糊空间极大增强了在本地区的外交活跃性,试图扮演更积极的角色以维护美国主导下的地区秩序。

但即便是日本决策层内部,也会对这种结构的日美关系和地区地缘态势存在顾虑。如果缺乏美国强有力的领导,日本的亡羊补牢之举能持续多久不得而知。况且日本自身的实力同样有限,同样会感到力不从心,届时当日美都无力在前排主导局势而试图退到后排,美国的亚太同盟体系将会出现失控的游离,选择跟随美日的亚太国家将会纷纷重新作出抉择。

总之,美国新政府上任时间不久,面临着内政和外交的诸多挑战,决策团队还在不断捏合成型的过程之中。如何应对在亚太地区的战略信誉危机,是美国新执政团队的亚太战略必须驱散的战略疑云。

上一篇回2017年3月第3期目录 下一篇 (方向键翻页,回车键返回目录)加入书签

© 2016 毕业论文网 > 美国亚太战略的调整动向与潜在疑云